內閣制這個關鍵字，在2024總統大選倒數階段，很常被朝野提起並登上媒體版面，進而引發外界關注。究竟內閣制是什麼？內閣制實施國家有哪些？內閣制總統制差別為何？內閣制優缺點各有哪些？台灣屬於哪種制度？如果台灣改成內閣制有機會嗎？Yahoo奇摩新聞編輯室整理關於內閣制你可能好奇的Q&A，一起來認識內閣制吧！

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內閣制是什麼？內閣制實施國家有哪些？

憲政體制主要可分為「內閣制」、「總統制」和「雙首長制／半總統制」，本文以介紹內閣制為主。內閣制起源英國，主要特徵在於行政權、立法權合一，以國會（議會）為權力核心，政府（內閣）施政對國會負責。換句話說，內閣制行政權的行使，是基於國會的賦予及信任。

一般來說，內閣制在國會選舉後，會由多數黨領袖接受國家元首的任命，擔任總理或首相；而總理或首相要從國會議員中，挑選各部會首長組成內閣，此後內閣必須向國會負責。倘若國會通過不信任案，內閣首長只有「內閣總辭」或「解散國會」兩種選擇。

由於內閣制來自英國，因此曾被英國殖民過的國家，像是印度、巴基斯坦、加拿大、紐西蘭、澳洲，都是實施內閣制。泰國、日本、比利時、荷蘭、丹麥、挪威、瑞典等國家，因為實行君主立憲制，政體也是內閣制。德國、義大利亦實施內閣制，總統為虛位元首。

內閣制特徵有哪些？內閣制總統制差在哪？

內閣制跟台灣人較為熟悉的總統制不太一樣，主要有以下四大特徵：

• 權力融合：行政權與立法權合一，內閣閣員兼任國會議員。

• 虛位元首：內閣是一個行政部門，掌握實際權力、主導國家政務的是總理或首相，也就是「行政首長」，通常由國會多數黨領袖擔任。國家元首則象徵國家主權，由君主立憲國的國王（女王、天皇）或議會共和國的總統擔任，雖無實權，意即「虛位元首」，但能在特殊時刻扮演關鍵角色。

• 國會至上：國會議員對內閣有質詢權，各部長須出席議會備詢。而國會通過的任何法案皆具約束力，其他機構所做的決策原則上無法凌駕國會。

• 不定期的選舉：雖然內閣制有形式上的國會任期，但因內閣總理或首相可視政治情勢決定是否提前選舉，所以選舉時間不一定固定。例如政策推展不順利時，內閣總理或首相可以依法向國家元首提出解散國會，要求重新改選。

至於總統制，是指總統由民選（直接或間接選舉）產生，任期固定，總統為有實權的國家元首，掌握行政大權，除非遭到彈劾或主動請辭，否則總統不會失去職務。對應內閣制，總統制特徵主要包含以下四點：

• 行政立法分立：總統和國會議員（台灣為立法委員）分別由人民選出，並對人民負責。總統有閣員任命權，總統及閣員不得兼任國會議員。

• 實權元首：總統是國家元首，也是最高行政首長，握有行政實權。

• 行政立法相制衡：國會擁有立法權，能對總統與閣員的行政權有所牽制；總統（和閣員）則有覆議權（或稱否決權），可以用來防止國會立法專制。

• 定期選舉：總統及國會議員任期固定，定期由人民選舉選出。總統沒有權力解散國會，國會也不能強迫總統辭職。

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台灣是總統制？還是雙首長制？

台灣的政府體制不僅隨著時代遞嬗，直至今日各方也始終存在不同觀點。1946年制定的《中國民國憲法》，制定者之一張君勱，因為曾經留學德國、欣賞德國的議會內閣制，故主張在《中華民國憲法》中，維持部分責任內閣制的精神。之後，台灣經歷戒嚴、總統民選，一直到1997年修憲，才定調台灣採行的政治制度偏向「雙首長制」，又可稱為半總統制。

然而，台灣的雙首長制，跟外界認知的雙首長制不盡相同。以典型的雙首長制國家法國來看，行政權由兩位首長（總統、總理）執掌，立法權則由國會負責。總統由人民選出，向人民負責；總理由總統任命，向國會負責，也向總統負責。國會可以透過不信任投票案讓總理下台，總統也可在諮詢總理後解散國會，藉此相互牽制，以減少政治僵局產生。

但在台灣，雖然憲法第53條寫明「行政院為國家最高行政機關」，憲法增修條文第3條第2項也提到「行政院對立法院負責」，但因行政院長由總統直接任命，實務上行政院長基本是按照總統指示行政，經常直接對總統負責與報告，中山大學退休教授陳茂雄便指出，台灣的行政院長猶如總統的幕僚長，而非獨立行使職權的行政首長，和傳統的雙首長制定義有所出入。也正因台灣總統的權限比雙首長制度下的總統來得大，使得台灣的政府體制類別一直眾說紛紜、沒有定論。

內閣制優缺點有哪些？

這些年來，台灣不少政治人物主張改成內閣制，有讀者因此好奇，內閣制優點、缺點各有什麼？其實兩者均圍繞著內閣制的特徵走。以優點來看，由於內閣制行政立法權力融合的關係，只要是行政部門想推展的法案或政策，都很容易取得國會的支持，具有法案易於落實且效率極佳的好處，也更能機動性順應時事調整政策。這跟總統制中，行政部門、國會通常由不同政黨把持，國會因而經常出現杯葛行政部門決策的情形不太一樣。

至於內閣制的缺點，就是當行政、立法權力同屬一個政黨，內閣容易獨斷專權，少數反對者的聲音容易被埋沒。如果在野黨無法有效制衡，國家便很有可能出現濫權危機；但若國會沒有政黨過半、組成聯合內閣，也可能造成意見分歧，進而導致政治處於不安定的狀態。

內閣制台灣有可能辦到嗎？修憲門檻有多高？

假設將內閣制套用在台灣，立委同樣由人民選出，行政院長由立法院的多數黨主席出任，衛福部長、農業部長等各部會首長則由立委兼任。台灣師範大學退休教授曲兆祥認為，內閣制是一項理想而成熟的制度，不過要達成理念仍有長遠的路要走。最關鍵的，便是台灣要先通過修憲，才有可能將政體制度改為內閣制。

鑑於憲法是國家的根本大法，為了避免任意更動，台灣的修憲門檻非常高。憲法增修條文第12條規定，憲法修改，須經立法院立法委員四分之一提議，四分之三出席，及出席委員四分之三決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，才算通過。

也就是說，台灣若想藉由修憲改為內閣制，現階段我國立委共有113席，須先有29名立委提議、85人出席，並獲得64名立委同意後，才能提出憲法修正案。憲法修正案公吿半年後，還得經過一道選舉人投票的手續，以2020年總統大選選舉人總額1931萬1105人計算，要通過修憲，需要965萬5553張有效同意票，門檻極高，想要達成並不容易。

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撰稿記者：陳昭容

核稿編輯：廖梓鈞

參考資料

• 【基礎公民講堂#1】什麼是內閣制？『學習筆記ep32』（我的學習筆記）

• 政治學第十五章政府論（開南大學）

• 高中公民與社會 - 內閣制（翰林雲端學院）

• 比較憲法結構 -- 權力分立原則實作類型（湯德宗教授）

• 九七修憲後我國中央政府體制之定位（周育仁教授）

• 台灣政府並非雙首長制 ─陳茂雄（自立晚報）（國立中山大學）

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