香港移民潮：港人在台灣陷法律、國安困局「二次移民潮」是否陸續有來

BBC NEWS 中文．2023年1月20日 10:43

隨著台灣收緊相關移民政策，大批在台港人「二次移民」到西方國家，BBC中文訪問多名當事人和學者，了解他們移居台灣故事背後的困難與政治角力。

陽光明媚的冬日下午，台中一群香港人相約聚餐，他們席間談論的不是台灣新生活的點滴，而是互相交代何時離開台灣。

座上五人是2019年後移居台灣後認識的，當中只有一人成功取得台灣身分證，另外三人已申請BNO簽證也就是「英國國民（海外）簽證」，凖備「二次移民」到英國，還有一人正在考慮。

「在這邊認識的香港人，這一年都走得七七八八了。」農曆新年後將離開台灣的湯小姐黯然道。「或許這就是台灣政府想見到的結果吧。」

他們大部分是「投資移民」，根據《香港澳門居民進入台灣地區及居留定居許可辦法》，港人投資新台幣600萬以上、經中央目的事業主管機關審查通過，就可申請在台「居留」，居留滿一年可申請「定居」入籍，即取得身分證和護照。

湯小姐在香港是鋼琴老師，2019年「8·31太子站事件」後決心移民台灣，2020年10月獲批居留後移居台中，投資當地一家西餐廳，一年多後符合資格可申請定居，她卻在2022年中決定終止營運，正在處理關店撤資手續，辦完就去英國。

「我連申請定居都覺得費事了，因為看到太多香港人被移民署玩死。既然台灣政府不歡迎我們，我也不想拖下去了。」她對BBC中文說。

香港政局動蕩引發移民潮，自2020年7月1日以來，香港居民經機場離港的淨移出數目超過40萬人。

可「居留」但不可「定居」？

2019年香港爆發「反送中運動」，2020年北京主導制定並推動付諸實施《國安法》，引發大規模移民潮，不少人選擇到同文同種、地理上最近香港、移民成本較低的台灣。

根據台灣內政部移民署統計，2019年來台居留港人有5,858人、定居1,474人；2020年居留10,813 人、定居1,576人；2021年居留11,173 人、定居1,685人。

從上述數字可見，儘管過去三年來台居留人數倍增，獲批定居（取得身分證）的人數仍維持在每年千餘名的水平。BBC中文向台灣陸委會查詢港澳居民在台定居人數是否有固定名額，當局不予置評。

「收到居留申請，（政府）已經知道一年後會有多少人申請定居，那你為什麼在批居留證的時候不先控制數量呢？如果早知道一年後都無法定居拿身分證，我們自己會重新評估，可能當初就不選擇來。」三個月前已「二次移民」到英國的阿詠說。

現年39歲的她本身任職設計師，2020年初獲批投資移民後，賣掉香港的資產，到台灣設立網店售賣日用品和自家設計的文創產品。

她帶同3歲和5歲的小孩一起居留，計劃一年多後拿到定居身分，再申請丈夫依親團聚。她說台灣在疫情期間封關，丈夫無法入境探望，她在異鄉經營生意的同時獨力照顧年幼子女，「一個人處理所有事，我覺得自己老了十年，雖然很辛苦但知道自己為了什麼而捱，死撐下去」。

她撐到2021年9月遞交定居申請，以為很快有結果，怎料超過半年音訊全無，每次向台灣移民署詢問審批進度都沒有明確答覆。「他們做事很官僚，每個職員的講法都不同，有的說現在就是要等那麼久，你自己想清楚吧。那到底審批機制是什麼？我哪裏做錯了？為何會拖那麼久？其實你不批沒關係，講清楚就好，但現在連一個理由都不給。」

她說在等待過程中陷入自我質疑、憤怒、委屈、沮喪，曾在子女面前情緒崩潰，她意識到是時候結束漫長的煎熬，遂於2022年3月取消定居申請並回到香港，半年後舉家搬到英國諾丁漢。

「我這輩子講起都可能會哭，那種壓力外人很難體會。」她回想過去兩年的經歷時忍不住激動落淚。「我以前好喜歡台灣，拿畢生積蓄來過新生活，最後看清楚這個地方的真面目，好像發了一場惡夢。」

「移民」是錯誤理解

本身是香港人的台灣國立政治大學公共行政學系教授蘇偉業向BBC中文分析，一般港人對「移民」台灣的認知，與台灣政府設計的制度之間有極大落差。「香港人以為來台灣跟去英國、加拿大一樣，你讓我來就表示給我移民，但其實來台灣不是移民，你是來設籍——因為未『台獨』、未修憲，法律上你也是國民，只不過是沒有戶籍。」

根據中華民國《憲法》第4條，「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之」。過去的中華民國體制視香港華籍居民為「國民」、「僑胞」，可申請「華僑身份證明書」，設籍及移居條件非常寬鬆。

1997年台灣趕在香港主權移交前三讀通過的《香港澳門關係條例》（簡稱《港澳條例》），香港定位不再是僑區，港人從「海外華僑」變成「港澳居民」，但憲法上仍是「中華民國國民」，移居台灣者不用經過「外國人」的「歸化」程序，只需「定居」取得戶籍，拿到身分證也不用放棄香港身分，因為法律上本來就不承認。

蘇偉業移居台灣20年，他指台灣移民署的實際做法和「九七」前差別不大，港人來台灣基本上等於華僑來設籍，只是政府設了很多關卡讓人無法工作、享受福利、投票。「他在行政上分了投資、專業、就學等等的類別讓你進來，你填這張表格進來，就用這個方式決定未來定居的問題。那些分類很細也很不透明，連移民署職員也搞不清楚。」

他表示，港人用「移民」的邏輯理解台灣制度，加上過去十幾年來赴台投資移民的港人，住滿一年後申請「定居」通常一兩周就獲批，形成了港人的合理期望（legitimate expectation）。但他說台灣根本不是這麼想，制度上沿用「居留」、「定居」兩階段，兩者沒有必然關係，造成巨大期望落差。

「官員不懂做生意的，他們設了門檻叫人投資600萬台幣、聘請兩個員工，可以說是叫人虧本，但香港人也願意做，因為預算了虧一年就可以拿定居，結果一年後你才跟他講原來不能定居，那他一定不高興。」

此外，法例上居留權和工作權割裂，不論是投資移民還是專業移民，來到台灣也不能工作。台灣陸委會去年曾批評這批港人「大多數在台遊山玩水，未能貢獻專業能力」，但事實上他們並沒有就業許可。

蘇偉業這樣總結一連串亂象：「簡單來說，台灣沒有移民政策，只有移民法規、移民行政，不像西方國家吸收移民有完整的配套。台灣沒有官員專責制定移民政策，移民署只是內政部屬下的三級行政機關，級別很低，只有執行權沒有決策權。」

「拖字訣」讓港人知難而退

2019年後大量港人湧入台灣，當局隨即收緊投資移民的門檻，以往只需在台投資經營一年，沒有列明要開實體店或聘請員工，但2020年初台灣當局宣佈新規定，要持續投資並營運至少三年，期間須設有實體辦公處所和聘任兩名以上台灣員工。

有申請人在獲批居留時用「舊制」，到申請定居時當局卻以「新制」的標凖溯及既往，甚至臨門增加條件。

鋼琴老師湯小姐是最後一批「舊制」移民，她說同期有幾位朋友經營網上生意，到申請定居時被質疑網上賺錢方式、為何沒有實體店等，也有人投資了實體店，被質疑為何沒有親自打點生意，甚至有親自打理實體店的都被百般刁難。「半年之內聽說了移民署各式各樣的否定，令我開始擔心。」

她說凖備申請定居時，才得悉台灣移民署突然加了條款，要多做一份財務報告，她形容當局「搬龍門」（朝令夕改），遂放棄申請定居。「設定好遊戲規則，大家一起來參與，但他不停改規則，我完全無say（無發言權）。我當初離開香港就是因為覺得規則被人任意改了，很沒保障，但現在我好像由一個沒有選擇的地方，跳了去另一個沒有選擇的地方。」

除了明文變更，還有不明文的國安審查，許多港人說在申請定居時被「加監」（申請懸而未決），原因不明，猜測是大陸出生、曾在中資企業打工、任職香港的公營部門，或純粹是每年定居限額已用盡。據悉審查時間短則半年，長則超過一年甚至兩年，而且沒有公開凖則或時間表，讓人難以預算。

42歲港人陳先生在新北市板橋開港式咖啡廳，他一家四口在2021年初居留台灣，2022年3月入紙申請定居，被要求2023年5月再補件，他認為台灣法治程度比想象中低。「我照著你白紙黑字寫的條例做足所有事，到審批一刻竟然才說有其他考慮，這種做法香港人很難接受。」

他慢慢觀察到這是兩地文化差異，香港講求「法理情」，台灣則是「情理法」，他為了通過審批也嘗試融入「人治」的辦事方式，參加活動主動接觸陸委會、移民署的高級官員打好關係，「不斷告訴他們我很有誠意」。

專門研究憲法及移民法的台灣國立政治大學法律系教授廖元豪向BBC中文指出，港人在行政上屢遇挫折，是因為台灣針對港人移民標凖沒有法律（legislation），只有法規（regulation）——《港澳條例》是法律，但因涉及主權和邊境管制，條文寫得空洞，充滿無固定條款（open-ended provisions），實際上如何處理港人定居問題，是依照《香港澳門居民進入台灣地區及居留定居許可辦法》，即台灣內政部發佈的法規。

「當法律沒寫清楚，甚至法規也不清晰，那就是承辦的那位公務員說了算，政府機關掌握很大裁量權（discretion），任意專斷（arbitrary）、互相矛盾的情況很多。」

他認為，《港澳條例》因政治敏感難以修法，但政府應該修訂行政命令，至少要把申請條件寫清楚。「當然，政府可能就是故意留白，讓自己有很大彈性。可是也使得申請的港人非常不確定，好像都要等待政府的恩惠。現在他不想直接拒絕港人，就用拖的方式讓你知難而退。」

國安審查與「假投資」

香港《國安法》生效後，台灣政府認為香港地位被根本性改變而危害台灣安全，對港人移民加強審查。

按照投資移民的流程，投審會對申請人進行投資許可審核，批出「投審函」，申請人匯入600萬台幣及成立公司後，再由移民署批出「居留證」，一年後審核「定居證」申請。

這三關原本由行政部門自行負責，2019年後加入陸委會和國安單位共同開會「聯審」。

有不願具名的移民顧問公司負責人向BBC中文透露，2022年3月起幾乎沒有成功獲批定居個案。「現在上萬人在輪候，但政府一個月只開一次會做聯審，即是一年才12次會。如果有心，怎會拖那麼慢？」

台灣陸委會回應BBC中文查詢時指，主管機關召開之審查會「原則每月召開一次，但會視案量彈性調整」，強調「只要查無國安疑慮，即會予以許可」，另投資移民涉專業查核，實務上多數案件因文件不齊備，影響審查期程。

陸委會也表示，移民署屢發現有港人取得身分證後，旋即撤減資、停業、設立紙上公司輪流投資、由移民公司協助提交假性商業契約及單據、在港有工作仍未辭職，甚至撤資後申請低收入戶救濟等，「凡此亂象，均有違我投資移民政策之本意及預期效益，部分案件暫予保留觀察」。

咖啡廳老闆陳先生認為，取得身分證後撤資並不代表不再貢獻台灣，希望官員能從營商的實際角度看問題。「保留外資身分會有很多限制，例如我一定要按照原先的投資計劃書經營，不能隨便開新業務或賣新產品。其實我心裏有些想法想試，也想投資其他人的店，但這些都要等到拿身分證、轉本地資才能做。」

鋼琴老師羅小姐則指，明明是台灣移民法規沒寫清楚「投資」的定義，法律也沒有規定拿到身分證後不能撤資，「現在是放大『假投資』來指控我們」。

協助在台港人的台灣公民團體工作者、不便公開全名的李小姐表示，移民署職員與商業世界很脫節，對於「投資」和「工作」的理解狹隘。「例如他們會覺得開一家店至少一周要營業幾天，一定要用哪一類批發商，你不符合他內心的假設就會被懷疑是假投資。或者你把公司設在商務空間，他們就覺得好大嫌疑。」

不具名的移民顧問直言，台灣官方口中的「假投資」，其實是指「為了移民而投資」。「他現在想要的是純粹來投資的人，近期有零星個案獲批，都是帶了很多錢來開幾家分店、本身在香港就做生意的，那些人不太在乎移民與否。」

這位移民顧問說，在目前政治氣氛和國安危機下，不只一般的投資移民不過關，連專業移民、依親移民、僑生移民也都碰壁，「好像是對香港人的全方位打壓」，最諷刺的是「更有國安疑慮」的大陸配偶申請居留和定居都比港人順利。「我們幫陸配辦理，跟著程序走很快就辦好，香港人就用各種理由拖。我現在接到新的香港客戶，都勸退他們不要來。」

對此，台灣中央研究院社會學研究所研究員林宗弘強調，陸配婚姻移民與港人投資移民不能相提並論，前者要在台灣住滿6年才可申請定居入籍，後者住滿一年便可，「在法律上已經很寬鬆，如果在行政上不嚴格處理，很多政治人物會擔心中資扮港資滲透台灣」。

藍綠、兩岸政治角力

三年前的「反送中運動」民進黨高調挺港，蔡英文在總統大選宣傳片使用香港示威與台灣日常生活的對比畫面呼籲選民投票，其造勢晚會到處可見香港青年揮舞黑色示威旗，和群眾一起呼喊「蔡英文凍蒜」。

鋼琴老師湯小姐形容，當時覺得台港兩地「好像同步呼吸」，到了台灣才發現制度不友善，陳先生也說民進黨的宣傳和公關太厲害，「來到才知道是美麗的誤會，傻豬了」。阿詠表示，原以為台港民眾是守護民主、反抗極權的同路人，「沒想到2019年之後過來，他們把我們當成中共間諜」。

台灣法律學者廖元豪表示，執政民進黨作為本土主義的政黨相對排外，港人忽視了選舉政治的複雜性。「以為政治上聲音大就等於挺，其實是唇亡齒寒，只要讓中國共產黨很尷尬的，（民進黨）都會喊很大聲，那只是政治修辭，最終能否化為實質政策還是看選票。『挺港』有選票，但接收港人能增加選票嗎？不。那政府就沒興趣。」

加拿大約克大學副教授沈榮欽解釋，民進黨內有不同派系，開會時依照實力說話。「派系實力夠大就可以站出來主張或反對一件事情，就算今天你蔡英文是總統、黨主席，也不是你說話大家都會聽，民進黨裏面沒這回事。」

台灣陸委會曾擬在2022年5月公告修例，進一步放寬港人來台就業五年可申請定居，但遭到林靜儀、蔡易餘等數名民進黨立委極力反對，認為港人太輕易能取得身份和投票權，擔心中國透過港人進入台灣做政治滲透，有關修正案胎死腹中。

沈榮欽認為事件反映行政機關對港人移民有善意，但因為港澳人民的法律地位模糊，各個想要論述的人都可以從中抓到想要的元素，加以編排和論述，」一涉及到統獨問題就很難討論「。

他說，某些獨派認為以往民調顯示大部分港人不支持「台灣獨立」，甚至對此存有敵意。「他們（獨派）擔心這些香港人過來，是不是會稀釋了台灣人對獨立支持的願望？所以他們主張對港人有更嚴格的審核，寧可有更多越南、印尼、菲律賓移民來，因為他們不會對國家認同與統獨有很強的定見。」

假如2024年總統大選出現政黨輪替，對港立場會否有變？沈榮欽認為行政上會寬鬆一點，但政策上還是會回歸到現實利益與選票。「今天國民黨在《港澳條例》上百分百支持與政府不同的意見，很大部分是因為黨派對立，如果換他執政，不要期待他會做在野時說的事情，因為他們也擔心港人過來不是投他們的票，或是你過來會激怒他們在地的選民，反而讓他們喪失更多選票。」

除了台灣內部的政黨政治，台港關係也遭受兩岸冰封的池魚之殃。台灣淡江大學兩岸關係研究中心主任張五岳形容，以前香港在兩岸三通前扮演重要的中介角色，甚至「九二共識」也是在香港進行的，如今北京、台北關係緊張，香港也首當其衝，「甚至台港關係還不如兩岸關係」。

他解釋，目前兩岸「小兩會」，即台旅會（台灣海峽兩岸觀光旅遊協會）及海旅會（海峽兩岸旅遊交流協會）均有派駐官員，台灣駐香港辦事處官員卻因拒簽港府要求的「一個中國原則承諾書"而無法續留，只剩下港籍僱員，「北京不會逼台旅會的台灣官員簽承諾書，反而香港做得更多」。他認為台港關係能否緩和，將取決於北京中央政府及港府的態度，短期內並不樂觀。

台港對立情緒升溫

政治僵局下，在台港人家庭在無盡等待中飽受情緒困擾。現已定居英國的阿詠說，孩子因為她在台灣時情緒失控，留下了心理陰影，「那時候我很兇，吃飯掉了一粒飯都發瘋地罵他們。我從來不打小孩的，但有次忍不住推他們下牀，他們之後對著我很害怕，我非常內疚。」

鋼琴老師湯小姐說，有半年幾乎天天失眠，即使白天約朋友爬山、打球放鬆，晚上回到家還是睡不著，「心理壓力很大，覺得前路茫茫，很忐忑不安」。

開咖啡廳的陳先生也說，在台灣的快樂指數10分滿分只有3分，過去一年和家人都心情焦慮，太太經常失眠，他就常常清晨五點驚醒，「想到數字、經濟壓力就醒了，因為每一日的等待都在燒錢」。

排山倒海的壓力在網上化為罵戰，有港人批評台灣執政黨「過橋抽板」、「吃人血饅頭」、「騙香港人的血汗錢和時間」；另一邊廂，台灣網民也指責港人情緒勒索，認為「台灣沒有欠香港人」、「不喜歡就滾回香港」，並強調「香港人就是中國人」。

長期協助在台港人的公民團體工作者江旻諺告訴BBC中文，這大半年台港民眾的對立情緒升溫，參雜了新仇舊恨的成見。「很多台灣人對香港的印象還停留在七八十年代，覺得香港是國際金融中心、文化沙漠，港人都很自私勢利，有的人那時候還可能跟香港人做生意被騙錢，打從心裏就不信任港人。直到這幾年才更多台灣人看到港人追求民主自由、更立體的一面。」

另一名公民團體工作者李小姐表示，有些極端台派很排外，他們只是台灣社會的少數，但在網路上聲音最大，很多在台港人看到就有被排斥的感覺，會很焦慮。她質疑背後有網軍操作，「可能是中共的網軍，也可能是民進黨的網軍、國民黨的網軍，挑撥台港矛盾」。

她認為，仇恨言論在網上燃燒，歸根結底是台灣作為一個新的民主社會，還是很排外，「大部分人都沒凖備好歡迎移民」。她說過去一年與十幾個「二次移民」的港人家庭道別，身為台灣人她感到失落，「我們沒有好好珍惜這些人才」。

台灣歡迎移民嗎？

台灣示威者聲援香港「反送中」抗議活動（資料照片） — 2019年台灣示威者聲援香港「反送中」抗議活動的資料照片。

法律學者廖元豪表示，儘管台灣絕大部分人都是移民後代，但台灣在法律制度上並不是移民國家，對待移民是用邊境管控（border control）的心態。「香港人只是冰山一角，一個國家怎麼對待移民，反映了那個國家的精神、眼光和心胸。」

他在解構台灣社會排外的歷史脈絡時說：首先，台灣歷經幾個正式政權，從清朝、日本到中華民國，都沒有「移民國家」的精神，設計出來的法律自然欠缺移民觀念；其二，冷戰後台灣與大陸長期軍事對立，台灣政府想的都是安全防衛，不會想到打開國門；其三，台灣民族主義者有原生傾向（nativism）甚至我族中心主義（ethnocentrism），「有點像美國白人的心態，愛稱自己是nativist（本土主義者）」，這種態度對外來人並不友善。

專門研究民族主義的台灣東吳大學政治系助理教授陳方隅則解讀，台灣社會仍有「黨國體系」的遺緒，1949年國民政府遷台後實行威權統治，強調「大中國」觀念，要回到大陸發展，並沒有海洋觀念，甚至禁止民眾上山下海的活動，不鼓勵冒險精神。「台灣明明就是個島國，但大家不覺得自己是海洋國家，而黨國體系培養服從的人，我們最大的產業是代工，只需要安心聽命的勞工，這都形成了保守排外的意識形態。」

不過在少子化危機下，台灣人口連續三年負成長，還有排外的本錢嗎？學者沈榮欽指出，台灣每年引入的移民數目佔總人口僅0.13%，相比加拿大的1%非常落後，必須急起直追。「首先要把移民政策的大框架搞清楚，我們每年需要多少人？需要什麼人？再來檢視港人移民問題，如果認為《港澳條例》過時就修法。我們不能只看國家安全，也要考慮台灣的長期發展——少子化是另外一種國安問題。」

社會學家林宗弘預料，台灣政府未來將對東南亞、東北亞國家開放移民，但對中國收緊，香港夾在中間很尷尬，將視乎地緣政治及兩岸關係走向。「如果兩岸軍事衝突，對港政策一定緊縮，港人來台也要一起面對這個不確定性，抵抗中國的威脅。」

在長遠移民政策出台之前，多名學者都提倡短期內應參考新加坡等地，針對港人在「定居」身分前增設沒有投票權的「永久居留」身分，這將有助緩解制度下的衝突，既能讓港人安心在台生活，又可排除國安疑慮和解決內部政治壓力。

知情人士透露政府內部已經就此討論，BBC中文向台灣陸委會查詢政策修訂的時間表，當局表示「由於中共對台『文攻武嚇』始終不斷，部分國人認為香港『一國兩制』漸遭侵蝕，且受到中共滲透、控制日深，因而對相關放寬措施有所疑慮」，台灣政府未來將凝聚社會最大共識，在兼顧國安的前提下推動相關修法。

在種種制度的不確定下，許多港人已經熱情殆盡。二次移民到英國的阿詠表示，台灣留不住香港人才「是台灣走寶」，已開始收拾行李的湯小姐也說，儘管非常不捨台灣，但「很難說遺憾，因為我們很被動」。

咖啡廳老闆陳先生就表示會「燒錢」撐下去，冀望今年5月底補件後有轉機，但如果到年底還是看不到曙光，就不得不考慮搬到英國。「那是最壞最壞的打算，一家人好不容易適應了台灣生活，兒子現在會注音、講國語完全沒口音，如果又要小朋友從零開始，對他們很不好。」

寄人籬下有道不盡的無奈，但他說不會責怪台灣政府。「我不會說民進黨過橋抽板，最起碼他沒趕我們走，還可以居留。我只會怪那個令我要離開的理由，因為失去了我們以前的香港，我們才要面對移民後的問題。」

在台灣20年的香港學者蘇偉業則說，以目前的政治氣候、法律和行政問題，港人似乎只有一個選擇——離開。他表示：「我經常講，除非很必要，譬如你有親人在台灣，否則也不要來移民了，風險太高。」