⊙王宏恩

立法院新會期開始，國民黨與民眾黨聯手退回總預算案。雖然總預算案未通過不會導致政府全面的關門（一些例行事務與緊急事務的功能都會持續運作），但是賴清德政府要推動的一些新政策將全面受到阻擋。一些網友擔心總預算案被退回造成的社會衝擊，開始討論是否總預算案會導致一些地方社會福利政策的執行將會停止。但對於大多數的選民來說，假如真的總預算案沒過、政府關門的話，會如何透過選票來究責呢？

權力分立下如何究責是重要的民主課題

這是一個很重要的政治科學實證問題，也與民主的理論息息相關。因為民主制度中強調分權制衡，所以才有權力分立的設計。但同時權力分立就代表會有分立政府的可能，也就是不同憲政機關由不同政黨掌握。這樣的情況下在互相制衡之下造成的結果產出，民眾要如何理解並接著把想法反映在投票上，就決定了民主制度能否順利運行的品質。

那政治科學裡的研究結果如何呢？不太意外地，大多數的研究結果都顯示了民眾在分立政府時期，對於政府關門這個議題是兩極化的，各黨派的支持者會互相指責對方的不是，最後在民意上兩極化會更加嚴重。這個結果在美國或台灣都是類似的。

然而，在政府關門之後造成的效果，無論是政策無法執行或是經濟受到影響時，民眾還是會歸咎於中央政府，畢竟中央政府是執政的單位，而國會是審查預算的單位，民眾會比較傾向認為就算國會阻擋了預算，中央政府應該還是要有辦法去達到一些之前的政策承諾。這也是為何在許多分立政府時期的研究，民眾還是會在投票上主要究責中央政府的原因。

地方選舉必受中央執政成績影響

會有一些人說，接下來台灣是地方選舉，離總統選舉還有四年，所以沒有關係。但真的是這樣嗎？就算是地方縣市長的選舉，民眾在衡量經濟表現時，也通常是以全國的經濟表現來決定是否獎懲全國層級的執政黨，而不是用地方的經濟表現來獎懲地方層級的執政黨。換言之，在現在在野黨掌握國會多數以及多數地方政府的情況下，假如中央因為總預算被擋而影響施政，更可能造成的負面衝擊會是中央執政黨在地方選舉的表現結果。更直接的例子，就是在台灣第一次分立政府時期，也就是陳水扁執政時期，當時的2001以及2005地方選舉都是泛綠繼續失去席次的，即使民進黨一直訴求受到分立政府阻撓施政。也正是因為這樣的心理機制，所以對於在野黨來說這是個對自己選戰有利的策略。

但分立政府時期還是跟一致政府時期有所不同。在一致政府時期，民眾的課責是非常明確的，過去十六年台灣也是類似的狀況。但在分立政府時期，除了上述提到的黨派支持者態度明確之外，對於無黨派的選民來說，則是會在此時接到互相衝突的資訊而不會輕易決策，不知道要怪誰才好。在這種情況下，至少就美國政治學的研究來說，無黨派的選民會參考三種資訊來決定獎懲歸屬。

無黨派選民的三種取徑

第一，是專家評論。假如有無黨派的專家跳出來說明政府關門造成的結果以及原因歸屬，此時無黨派選民比較會信任專家的說法。第二，是民調風向，也就是假如無黨派民眾看到民調中顯示多數其他人覺得是誰的錯，自己也更可能會跟風認為是誰的錯。第三，則是議程設定，也就是無黨派選民在接下來選舉中覺得最重要、曝光率最高的新聞，就會影響這些無黨派選民決定票要怎麼投。

舉例來說，在陳水扁執政後期，雖然許多選民無法決定這段時期經濟表現該歸咎於中央政府還是立法院，但是因為後期把中央經濟表現視為最主要的投票依據，加上國民黨把經濟改善跟兩岸經濟整合結合在一起，使得無黨派選民最後決定用這個議題來投票，讓2008年總統選舉時馬英九大獲全勝。

因此，從過去的研究結果來看，中央政府在分立政府時期也並非處於絕對不利的位置。但要如何加強提供資訊、設定討論議程，讓民眾有機會抓到得以用來決定課責的資訊，可能就會影響到接下來的民調走勢以及選舉結果。一些研究也指出，在分立政府造成僵局的時候，雙方都會觀察民調的走勢，而民調走勢可能就會決定哪一方先退讓、讓僵局結束。

作者為內華達大學拉斯維加斯分校政治系助理教授。在台中一中被選進數學校隊，接著考取台大電機系後想當個科學家。在椰林繞了一圈後，覺得還是人類有趣多了，於是跟著數學一起投入研究政治，成了政治科學家。

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