⊙陳怡伶

去年芒草心舉辦東亞包容城市的會議，來了一百多位港日韓關心弱勢居住的官員、學者和NGO工作者，日本與會者一直讚歎台灣無家和弱勢者的志工都是年輕人，因為在日本多是歐巴桑和歐里桑。台大社會系黃克先教授曾說，許多台灣年輕一代對無家者特別同情，因為他們有著同樣的「命運」──沒有搭上經濟繁榮的列車，被無法掌控的趨勢拋在後面。

柯文哲被羈押了，很多人認為這些被政治明星操弄的小草也應該醒了，柯文哲雖然打著居住正義的旗號，但柯夫婦和一般的富爸媽沒有兩樣，有多的錢就買房子當包租公婆，也幫小孩買房子，這是中上階級投資房屋的動機，也是炒高房價的原因之一。

容積率獎勵的審定過程，就和台灣的都市計劃一樣，只由政府相關單位和委員把關，這些鉅額的利益，沒有公開的計算過程，把關者也俯首在首長的權力之下，這樣的決策過程，鋪陳了註定會腐敗的金權城市結構。

然而，用雞鴨慶祝的人應該對小草們哀矜而勿喜，政治操作之所以可以召喚這些小草，是因為有許多社會不公的憤怒，包括被高房價遠遠拋在後面的無力感。尤其是五十歲以上有房的富爸媽阿姨叔叔們，不管政治上的認同為何，更是要同情理解許多低薪、無房、沒有富爸媽的年輕人的困境。在全世界的狀況類似，假新聞、民粹可以特別召喚社會的弱勢群體，就是因為他們的困境被長久的主流政治所忽略。

政大連賢明等研究者，發現台灣的貧富差距漸漸拉大，雖然沒有美國嚴重，但和韓國近似。韓國的媒體和學界，對於社會貧富差距一直有強烈的批判，寄生上流、魷魚遊戲暴露韓國社會的不平等，出版界也有許多重要的作品，像是高麗大學張夏成教授寫的憤怒韓國。連賢明等也指出房地產已經是擴大貧富差距的重要因素，社會的不平等特別是在50歲以上和以下之間的不同，這也是黃克先所說的，有沒有搭上經濟繁榮列車的世代差別。

炒房之島

很多人認為有土斯有財就是華人文化，就好像華人黃皮膚一樣，生來就是這樣，是不可改變事實。但這樣的有土斯有財其實是政策的結果，想我媽媽那一代的農村，通常分家時，會把土地留給在家鄉種田的兄弟們，當時農地農用，能夠從土地獲取的利益就是努力耕種，從農作中去養家活口。但我們的土地的發展政策，卻一直在把土地變成可以炒作的商品，或是地方政府的重要財源。造成這樣的結果，有很多原因，在不同的歷史階段。

國民政府剛到台灣時，土地改革奠立均富的發展基礎，亨利．喬治思想所影響的土地稅制，像是漲價歸公，原本是設計將土地增長的利益分享給社會，因為土地之所以會增值，常常是公共設施的投入，像是捷運、美術館等等讓土地大大增值。但是，採用公告土地現值的方式施行，估計的土地現值比真實市價少甚多，因此，房地產轉賣的利潤，不用繳太多稅，因為公共建設而增值的房地產，也不用繳太多房屋和地價稅。公告土地現值是整個稅制的問題根源。

都市計畫在早期是國民黨籠絡地方派系的工具，縣市首長靠著黑箱的都市計畫，因為派系的人可以先得到資訊先買好土地，搶得先機，靠著土地變更或是新的公共建設所造成的土地增值，大賺一筆。之後在地方稅不足的情況之下，土地重劃或是大型建設所造成的土地增值，變成地方政府的重要財源。土地增值也被等同於經濟建設成功，所以都市計畫的功能變相在於推高土地價值。

政府放棄主導都市計畫

在民主化的過程中，剛開始為了要減少國民黨的黨國壟斷，很不幸的，民營化、自由化、私有化變成主要的社會共識，新自由主義、市場主導、自由競爭，在這過程中進入台灣的都市計劃領域，大量的都市公有土地被拍賣，政府用獎勵的方式，保障開發商的獲利，讓私部門的建築開發商變成主要的都市建設者，容積率獎勵已變成政府的主要都市計劃工具和調控的手段。

容積率的思維，更加強化寸土寸金的概念，所以台灣建築的特色，就是蓋好蓋滿，將容積率用到極致，沒有考慮太多公共空間、美學，通風、採光、促進鄰里品質，新蓋的大樓讓都市更加擁擠，給有錢人住的碉堡林立，卻沒有增加更多休閒遊憩的空間。而且，大樓的使用有期限，如果幾十年之後大樓老舊，這些蓋好蓋滿的建築還能期待更多的容積率來改建嗎？這種都市計畫的方式完全缺乏長遠的思考。

整個都市的景觀和發展沒有社會共同的參與，來設定一套整體的都市景觀的規則，像是巴黎堅持要維護原有的低高度和古蹟的景觀，房屋只能做內部整修，不能增高或是改變外表太多。台灣社區的居民完全無法主導自己居住環境的發展，私有的大樓蓋的過程不需要周圍居民的參與，這些大樓造成的周邊影響，像是停車動線、陽光和空氣流通等，周圍的居民沒有太多置喙的餘地。

仰賴私人開發商的都市更新，不管是怎樣的更新模式，都將更多的公有地、公共資源私有化，雖然號稱這中間有回饋的模式，但這些議價沒有公共參與和監督，回饋是否合理是一大問題。而且，失去公有地，也失去未來政府對都市發展的籌碼，等於把下一代的資源提早用完了。

都市計畫應該是政府維護公共利益，提升生活品質的工具，但台灣卻一直往私有化、提高土地變成商品的價值，長久發展下來的結果，就是土地已經變相成為像股票一樣的投資工具。不斷的資金湧入堆高房價，高房價又反過來變成都市公共建設的阻礙，都市建設變得極為昂貴，因為土地成本過高。

韓國政府相對於台灣，在都市發展扮演比較強大的主導力量。政府大量收購土地，做整體開發，在基地上規劃好綠地、針對不同收入者的住宅，並且強力主導建築設計的準則，在新開發的社區引進最新的規劃概念，像是防災、低碳、社會融合、十五分鐘的城市。在開發好的基地上，中央和地方政府各取得建設的基地，一部分招標給私人開發商，但私人開發商興建的住宅，政府可以和開發商討論利潤的極限，限制售價上限，政府也可以規定私人開發商貢獻一定比例的社會住宅。

韓國的都市計劃有三分之一的部分在於都市景觀和住宅的維護，在所有的先進國家，維護是重要的都市政策之一，但台灣只有用容積率獎勵的危老改建，用更多的門禁社區的豪宅來做都市更新的手段，用新房子來取代老房子，少了公地、沒有增加太多的公共空間、也沒有增加一般人可負擔的住宅，舊有都市紋理的鄰里關係不見了。而且很多危老根本還不算危老。

台灣的都市景觀是一個惡性循環的噩夢，不斷增高的擁擠門禁大樓，昂貴卻又極為破敗的都市景觀。容積率獎勵不應該是政府唯一的利器，政府還必須主導都市發展，針對居住和就業需求，不停更新和維護都市景觀，保障居住水準，居住正義、提高生活品質。

共同責任

有土斯有財，就是土地和住宅被塑造成一個商品，這句話也告訴我們，住宅在華人社會不是基本權利，在荷蘭和法國憲法把住宅列入基本權利。台灣住宅的商品特質高於居住品質，所以即使是破爛、不健康的房子也價值驚人。被聯合國排除在外面的另一個結果，就是聯合國基本人權的25條居住人權也無法適用在台灣。造成這樣的結果，是政治經濟發展和政策因素，但是，每個人也都有責任。

政府一開始就對住宅介入不多，因此，每個人都要靠自己解決。但是，居住是一個社群的形成過程，需要協商，需要大家一起協調共同空間和生活，很多時候，個人化的解決方式反而惡化問題。例如，想要幫兒孫買好房子的富爸媽們，卻變成堆高房價的幫手。住宅的興建沒有鄰里的思維，最後就是造成孤獨死增加。每個人拼死命地去解決居住問題，卻讓住宅問題愈嚴重。縮衣節食買下房子，卻造成生活的壓力和品質下降。住宅需要國家的強力主導，個人方式無法解決問題。

雖然有屋者很慶幸自己有房子，但是，在我們日常生活中，我們吃一頓飯、喝一杯泡沫紅茶，也幫忙付了多少租金？有沒有人發現，台北已經沒有太多可以好好坐下來吃個早餐的地方，喝個咖啡和朋友聊天也只有兩小時的「用餐」時間。有多少大家喜歡的店，因為付不起房租而消失？ 台北沒有太多悠閒的地方，這個昂貴的都市卻景觀破爛，一群過勞的市民。然後，要享受美和閒適的都市，就是到國外去度假觀光。美和閒適在台灣是奢侈品，不是一般人可以享受得到的。

其實，我們不用這樣可憐，也不用這樣陷入泥沼，認為一切問題無解。住宅問題可以解決，但前提需要建立提升生活品質的集體意志和共同理念，確立好的居住是每個人應享有的人權，住宅不應成為投資保值的工具，房價的飆漲必須控制，漲價必須歸公，因為這是社會集體的貢獻，不能只進入私人的口袋。住宅和土地是公共資源，住宅和土地的公共性必須被社會所認可。

不能一切都交由市場解決，因為市場原則就是獲取最大利潤，而且很糟糕的是，在目前的都市計畫體系中，這最大利潤不會變成公共利益。市場不會照顧沒錢的人，因為沒錢的人不會是消費者。如果放任自由競爭、弱肉強食，台北就不會出現在像是阿姆斯特丹蛋黃區裡的社會住宅，在黃金區還保有鄰里公園、多樣的居民、社區中心、老人住宅和托兒所等等。政府的角色就是主導都市發展，照顧社會公平和提升品質，而不是讓市場自由亂竄，追在後面擦屁股。

短視的選舉求贏心態

2020年社會住宅運動十年，我和一群研究住宅的年輕人在巷仔口社會學，寫了一篇〈台灣住宅體系的結構性調整之道〉的文章，我們的政策建議有兩個，健全住宅資訊和民眾參與。為何只有這兩個建議，是因為都市計劃體系是由政商主導，要打破這樣的權力關係，就要賦權給一般大眾，讓一般民眾可以參與政策決定的過程。

坊間的住宅消息，大多是房地產業者製造出來的假新聞，房地產業者在各大報和雜誌贊助版面，每日新聞一打開，就是房地產利多的消息。在住宅的調查與資訊方面，政府一直都很落後，現有的官方報告主要是針對住宅市場的需求調查，完全缺乏住宅品質和公平正義的資訊。我曾和日韓歐美的住宅學者談過台灣住宅資訊缺乏的問題，他們第一個問題就是，那政府怎樣做決策。

台灣從1980年代的威權政治轉型，離人民作主還有一個顛簸學習的過程，民主化之前，大家在「大有為」政府的領導之下，政府是人民的父母。民主之後，大家變成政治人物爭相要賄賂的選民，民主變成提供白吃的午餐，政策紅包滿天飛。其實，不要錢的東西最貴，這麼多現金補貼，錢從哪裡來？ 這些現金犧牲了多少可以改善長照、健保的政策，減少了多少租金便宜的社會住宅？

在競爭求贏的選舉制度之下，執政的政黨也不會想建立費力、長遠的基礎調查。況且這些調查的結果，也會讓執政者自曝其短，所以，一般民眾都不知道最好。台灣還是停留在期望大有為的領導者，登高一呼。因而，小草到處都是，各種顏色，有白色、綠色、藍色等等。

社會充斥投資致富的神話，房地產、股票，包租公婆，用錢滾錢，但社會的現實面是，有一大群在低薪、工作無保障掙扎的族群，滿街一日致富的神話，讓詐騙橫行，造就了台灣豬仔的悲劇。根據《風傳媒》的報導，全台詐騙損失金額一天就高達4億4675萬元，假投資詐騙占第一名，這數字真的很驚人。

2023年選舉前政府加碼「青年安心成家購屋優惠貸款」（新青安），也是在這種討好選民和投資神話下的產物。新青安是個抄短線不負責任的政策，貸款額從八百萬提到一千萬，30年延長到40年，寬限期從3年到5年，也就是前五年僅需支付利息，不需支付本金。國外的研究已經證明，愈多的低利貸款，只會推高房價。新青安政策立刻就證明這一點。2008年的全球金融海嘯，就是美國次級房屋貸款所引起的，次級房貸讓一些根本就買不起房子的人去貸款，之後引發的連鎖反應演變成全球的金融危機。

政府應該阻止更多的資金流入房地產，往可負擔住宅的政策方向去。房地產致富的神話，是因為這背後有很多政策的支持，包括房價稍微下跌，政府就開始對建商減稅，提供更多的低利貸款。如果社會可以建立提升生活品質的集體意志，和堅持居住權的共同理念，就可以努力脫離這個往下沉淪的泥沼。

我們都是小草

《從經濟發展到民主》一書形容台灣的民主運動，是政治菁英發起的運動。每次總統選舉，中國因素是一個左右選票的主要議題。2010年的社會住宅運動，終於把居住問題放在政治的檯面上，但袞袞政治諸公婆，有誰真能面對高房價、低生活品質這件事。沒有人提議限制房地產相關業者的政治影響力（加拿大就這樣做了），也沒有人把終結遊民問題作為目標（芬蘭也這樣做了）。

雖然台灣的人均GDP擠身世界前茅，但我們的居住品質和都市景觀卻沒有相稱的品質，這數字反而暴露了一般人薪資沒有增加，但有錢人財富增加、貧富差距擴大的事實。

政府曾經把美感經濟和體驗經濟當成重點，但是，都市發展卻一直缺乏營造美感的努力，這部分不是只靠蓋大樓或是興建零星的公共建築可以達成的，需要的全面的整頓。雖然政府想要提升觀光，但如果都市的品質沒有提高，繼續放任房價、房租高漲，台灣的觀光CP值還是太低。很多吸引觀光客的國家，是因為這些國家有極高的生活品質，當地居民都覺得舒服，觀光客當然也會覺得舒服。

日本是觀光的典範，集美學和舒適於一身，台灣無解的混亂招牌，在無數的日本社區市場，或是京都的四條通，看到可以透過社區的力量，建造一個可以遮風避雨又美麗的人行步道，透過集體行銷，提升觀光發展。阿姆斯特丹因為高品質的都市計劃，吸引了跨國產業聚集，因為有多樣的產業基礎做後盾，當地居民可以維護自身居住品質為優先，拒絕觀光發展。韓國首爾自清溪川之後，又多了首爾7017，把高架道路變成公園，松峴綠地公園，京義線林道公園等等，首爾又更加迷人和浪漫。台灣的都市似乎已經把都更大樓變成政績，鮮少提到公園綠地增加多少。而且，行人步道和都市行走的安全，台灣一直都在國際排名墊後。

京華城只是揭開金權城市的冰山一角，在這個金權城市之下，我們都是小草，被房地產的假新聞呼弄，我們期待大有為的領導者幫我們找出路，發現他們只在乎權位，用各種分化的認同轉移注意力，於是又被呼弄一次。能夠解救我們的，就是自己。讓我們就此變成大人，一起合作拿回都市發展的主導權，建造我們想要的都市。不用到國外去尋找美麗的城市，打開大門，就是世外桃源。即使是中國威脅之下，我們也要努力讓台灣變成美麗寶島和舒服的家。

謝誌：這篇文章要感謝韓國的朋友，但要特別感謝世宗大學的金秀顯教授，對台灣社會住宅和都市發展長期的各種協助和建議，金秀顯早期由幫助違建戶的都市運動起身，曾是首爾研究院院長和總統府秘書長。在台灣社會住宅運動一開始，就不吝分享韓國經驗，接待台灣NGO和各政府的學習和參訪。

作者為美國懷俄明大學政治、公共事務與國際研究副教授

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